从S386法案看美国移民经济

最近，美国参议院的S386法案让在美国的华人们惊出一身冷汗，对应法案HR1044在众议院已经通过，如果参议院通过，则会直接交到特朗普总统的手里，而此法案的发起人Mike Lee来自共和党，所以总统通过概率也很大。

为了阻挡此法案在参议院用Unanimious Consent（一致同意）通过，美国的华人们广泛地团结起来，发起了草根行动，给各州议员们打电话、写邮件、发传真、去办公室要求面谈、在Twitter（美国微博）上给议员们留言等等各种形式，请求议员们反对。据说，在9月最后一周，很多议员办公室每天接到的电话高达70多万个。

到底是什么法案激起那么多华人的普遍反对呢？它对华人影响为什么如此之大呢？

这个编号为S386/HR1044法案，简言之，在3年过渡期后，把目前美国绿卡的亲属移民的国别限额从7%升高到15%，技术移民的7%国别限额完全拿掉，变成先到先得。

3年过渡期（保护期）内， 除了申请量第一和第二的国家外（中国和印度），第1年有15%的名额预留给除了印度和中国的其他国家， 第2年、第3年降低为10%。这些保留的名额，单个国家不能占用超过25%。 剩下的85%或90%名额，由全球申请人一起分，但是单个国家不能超过85%。

此法案如果通过，将是美国职业移民的重大改革。

根据美国移民局最新的报告，截至2018年5月职业移民已经批准了绿卡申请在等待签证的申请者中，印度人以30万占据了78%的份额，在EB2/3技能性职业绿卡中，印度人更是占了92%的份额。而中国人在EB5投资移民类别中，占了98%。所以，大多数媒体及文章认为，此法案通过对于需要申请EB2/3的中国留学生不利，而对已经在等待名单中的EB5投资移民有利。

但美国EB-5投资移民区域中心行业协会（IIUSA）2月18日就此再次发布声明，指出取消职业移民绿卡申请国别限额的HR1044提案一旦通过，极有可能使美国国会误认为职业移民的排期问题已经解决而不再作为，也将没有机会为EB-5申请人争取更多的配额。

EB-5投资移民业内专家分析，HR1044提案主要针对职业移民转绿卡的出生国别配额。大背景是现阶段职业移民类别受排期影响最大的群体主要是印度籍（EB2/EB3）和中国籍（EB-5）的申请人。此提案原本是IT行业针对EB2、EB3的审理速度以期解决需求，与EB-5投资移民本来无关，但同属EB类职业移民类别。

所以一旦提案通过，意味着前几年递交申请等待排期的中国EB-5投资人将搭上顺风车受益，但也造成对新的EB-5投资移民申请及其它国家的EB-5申请增长排期时间。因此，可以说，HR1044提案把中国EB-5投资人，特别是2015年、2016年启动的大批投资移民申请人的利益与整个EB-5投资移民行业的利益对立了起来。

EB-5业内专家认为，这个法案最大的问题是并不能解决现在EB-5投资移民排期的困扰，只是一定程度上缓解中国EB-5投资人的排期问题（排期有所前进），但代价是将整个EB-5投资移民行业推向困境，更加难以管理。

而对于EB2/3的申请人来说，取消国别变成先到先得，则积压了30万的印度人的排期都非常早，早于任何一个国别的申请人，所以他们会占据未来10年的绿卡名额，其他国别面临着零或者仅有少量绿卡名额（见下图）。

如果考虑上附属申请人数，EB2/3占到了总申请人数的72%，而印度申请人至少占到了EB2/3总数的47%，即至少有59万印度申请人将通过此法案受益，使他们的排期从数十年缩短到10年内拿到绿卡，但其他族裔申请人则会10年几乎于“寸草不生”。

于是，九月末，印度籍申请人和其他国家留学生（包括中国留学生）向参议员们展开了激烈的争夺。

但为何印度申请人数特别多，导致排期特别长呢？

在2017-2018学年，大约有1，094，792留学生赴美学习，其中33%来自中国，18%来自印度，是最多的两个国家。留学生毕业后，大多要申请H1b工作签证。然而，2017财年的工作签证申请却有74%为印度申请人，中国只占了11%左右。为什么会这样？

从下表可以看出，过去几年，申请H1B工作签证大概有45%是本科学位或以下的。前20个H1B工作签证的最大雇主，7家来自印度，2家来自其他国家，4家外包公司在美国，这13家都是外包公司。

H1B工作签证学历分布比例%

如果再细看这些公司的员工来自哪里？来自印度的比例特别高，有7家公司接近100%， 其他咨询/外包公司比例也高达90%，而美国的大企业如谷歌、苹果、微软、亚马逊等印度员工比例则小于50%。并且，印度员工比例高于90%的公司给的薪水普遍较低，在8万 美元以下，而印度员工比例低的谷歌、苹果、微软、亚马逊等工资普遍在10-12万美元以上。

并且，在移民局公布的H1B和绿卡数据中，也可以看到，印度员工比例高的外包公司如Infosys大多数申请只有本科学位，最多的国籍为印度，而谷歌公司多数申请人为硕士以上，最多的国籍为中国。所以，这些外国的印度员工都是在印度拿了本科学位，并没有赴美留学拿美国学位，靠外包公司帮他们办H1B工作签证，拿到签证才赴美工作，所以也愿意接受较低的工资。

如此一来，如果法案通过，最大的受益实际就是印度员工比例高的外包公司，相信幕后推手也非他们莫属。

为什么这样一个如此偏袒印度裔的法案却在众议院高票通过，而参议院也差点就通过了呢？

这就不得不从美国的移民政策说起。美国每年一共发67.5万张绿卡，48万张基于家庭，14万张基于技术/职业，5.5万张基于多样性，所以家庭绿卡占了71%，技术/职业绿卡只占了21%左右，家庭绿卡比例超过移民。而家庭绿卡最大的国家来自哪里呢？墨西哥，占了32%。

对比加拿大的移民政策呢？按2016年的人口普查结果，加拿大的新移民中，如果包括主申请人、配偶及随行子女的话，经济类计划移民的占了约60%，其中近48%通过技术移民计划移民，超过27.3%通过省提名计划移民。而家庭移民只有近30%，约10%的移民属于难民。

再来看看澳大利亚，2017-2018的移民一共162，417位，澳洲政府提供的移民名额有190，000位，其中111，099位是独立技术移民，占了68%，47，732位是家庭移民，占29%。还有236位特殊资格移民，在总移民人数里有3350位为子女签证。

所以，对比加拿大和澳大利亚两个也是移民大国，技术移民都占了一半以上，而美国却只有21%，家庭移民占了绝大多数。由于家庭绿卡来的移民主要从事低技能服务性行业，收入较低，比较容易支持民主党，所以这些基于家庭移民的美国居民，特别是墨西哥裔，一向都是民主党的票仓，照此趋势，共和党会越来越难。尽管每年67.5万张绿卡跟美国3.29亿人口比，还微乎其微，移民结构比例的影响要很长很长时间才会体现。

所以一向对移民不友好共和党，为了未来的票仓，不得不考虑拉拢收入较高的技术移民们。

印度裔已经在美国政治、经济界扎根已久，世界500强企业里，30%的CEO是印度裔，美国参议员也有印度裔的，如加州的Kamala Harris（贺锦丽），并以此法案来竞选总统。所以共和党如果要拉拢，肯定首先考虑拉拢印度裔——已经形成政商系统、又抱团的族裔，容易成为自己未来的票仓。

那民主党为什么也支持这个共和党发起的法案呢？首先，民主党一向移民政策都比较友好，主张移民。其次，硅谷一向跟民主党关系较好，为了不得罪科技公司和硅谷的伙伴，民主党也支持。

所以，这个法案咋一看，变成了一个两党一致支持的法案，才有了“一致同意”（不用经过听证、投票）的可能性。

然而，此法案激起中国和其他留学生的强烈反对，因为他们拿到美国绿卡的排期将延长，同时反对的还包括美国医院协会，因为很多护士需要H1B工作签证，还有美国科技工人协会，因为他们担心被取代等等12个组织。

为什么呢？

因为这个法案表面上取消了国别限制，变成先到先得，名义上是有能力的人应该等待相同排期时间拿到绿卡，不应该因为他的国别受到“歧视”。

本身这样的立意出发点很好，无可厚非。如果所有人都遵守规则，那取消国别的确可以变成根据能力先到先得的公平系统。

但关键问题就在于不公平竞争，H1B工作签证本身已经被滥用，而且存在不道德的作弊行为。13个科技行业的外包公司每年拿走了1/3的H1B工作签证名额。《纽约时报》曾报道，每个在印度等待的员工都递交2-3份H1B申请，提高中签概率，拿到H1B，他们再从印度千里迢迢地过来，因此才导致了大量印度申请人的排期积压。

如今，这些外包公司为了自身利益，大力推动法案改革，让他们自己积压的员工能够迅速拿到绿卡。如果通过了，相当于给予了这些不道德作弊者一个“特赦”。

所以，这个法案不是印度人与其他国家申请人的对立，而是科技外包公司和整个美国其他行业的对立，是不道德作弊者与遵纪守法者的对立，包括印度来美国的留学生，他们实际是最大的受害者。因为他们真金白银花了钱来美国读学位，没有这些作弊的外包公司，他们拿绿卡的排期应该只有中国学生的1/2左右，大概2-3年。因为这些外包公司，他们的排期变成了至少10年，甚至15，20年。

如果法案通过了，最严重的问题就是反而激励了从一开始就“作恶”的科技外包公司，这样只会激励更多违纪乱法的作弊者加入，这个市场也就越来越混乱，到最后就变成经济学中的“柠檬市场”，即劣币驱逐良币，留下的都是不遵守规则的作弊者，没有美国学位、没有为美国教育投入的低端印度本科学位、低收入、低技能外包公司员工，而拥有美国学位、在美国高等教育投入的高等美国硕士以上学位、高收入、高技能人才则因为等待绿卡时间太长，很可能选择去其他国家，而导致真正美国需要的高级人才流失。

就好比金融市场，为什么要严格监管？要禁止内幕交易、庄家操控、蓄意扰乱市场等等？因为如果不禁止，他们就损害了真正守规矩的投资人的利益，如果这个市场只有这些不遵守规则的人能赚到钱、获利，散户进场都是损失，久而久之，散户就会离场，这个市场就变成乱序市场，大家越来越不遵守规则，也没有人能够真正持久获利，最后这个市场就没有人进入，越来越多人退出，成为一潭死水。

而这个法案如果通过，可以想象，未来10年绿卡将被外包公司员工垄断，很多高技术移民因为绿卡等待时间太长选择其他国家而离开美国，很多留学生也会因为毕业后拿不到绿卡而选择不来美国留学，去英国、澳大利亚、加拿大等等。而美国很多研究生院实际国际学生才是主流，哥伦比亚大学MBA项目国际学生占了47%，斯坦福MBA国际学生也占了40%，这还是名校的MBA项目，其他硕士项目国际学生基本都在70%以上，如果是工学院等STEM专业，更是超过90%。所以一旦国际学生锐减，很多硕士项目都会备受压力，教授福利锐减，而损害整个美国高等教育行业。

所以，在没有纠正乱序、稳定市场之前，如果贸然通过法案，反而激励了作弊者，从而导致市场更加混乱。而真正有利于良好移民市场应该严禁作弊，每个申请者只能递交一份H1B工作签证申请，且在H1B审理和绿卡审理时都秉行美国学位优先、硕士以上学位优先的原则，这样既保护了高等教育行业，又激励了高技术移民留在美国。