脱欧”僵局与英国的民主之困

“全民民主”与“议会民主”之争

2016年6月21日，一辆“脱欧”派驾驶的汽车在英国伦敦市中心议会广场行驶。

英国“脱欧”始于2016年的全民公投，在这场公投中，1717.6万人支持“脱欧”，1595.2万人支持“留欧”，分别占比52%和48%。“脱欧”阵营以100多万人、近4%的优势胜出。此后，从前首相特雷莎·梅到现任首相约翰逊都宣称要落实人民的决定，也就是全民公投的结果——“脱欧”。约翰逊政府虽然在“脱欧”问题上作风强悍，甚至宣称“宁死也不投降”，但最终还是根据议会的要求被迫向欧盟申请延期。

在积极履行“脱欧”民意的约翰逊看来，如果英国议会执意阻拦“脱欧”进程，那就是“反民主”。保守党作为执政党，可以申请女王关闭议会。如果这届议会不能落实“脱欧”，那么就提前大选，换一届议会。

而在英国议会代议制民主体制的支持者眼中，约翰逊才是“破坏民主的最危险的那一个”。约翰逊采取关闭议会的极端做法之后，英国《金融时报》就发表社论指出，“约翰逊暂停议会是对民主的一种侮辱”。

作为旁观者，人们很容易困惑，一边是英国首相手握全民公投的“民意”，一边则是西方民主的传统代言人——议会手握立法重器，双方都言之凿凿，拥有各自的合理合法性。究竟谁的“民主”是民主？

英国“脱欧”的案例，反映了西方内部民主认知与实践的多样性，也表明其内在的矛盾与斗争性。追本溯源，英国国家政体是君主立宪制的代议制民主，而非直接民主。但英国“脱欧”的决定，则是由公投产生，也就是直接民主的结果。公投的结果与后续情况的发展表明，民众的选择与精英的决定并不吻合。

“脱欧”是英国草根民众对现实政治不满的反映，一开始就不是政治精英的理性选择。根据BBC公开的信息，2016年6月公投，英国议会共650名议员中有479名议员的个人政治立场是支持留在欧盟。简而言之，当时的英国议会主张“留欧”。如果2016年不是全民公投，而是议会表决，结果应该会完全不同。不仅是当时的议会，2017年英国提前大选后的议会不但以法院判决的方式获得了决定“脱欧”进程的合法权利，而且动用这一权利，极大地制约了“脱欧”进程。

西方精英与民意的不吻合，并不是什么新鲜事儿。特别是金融危机以来，普通民众对主流政治的失望是一种普遍现象，这种质疑与批判曾被认为恰恰是西方社会民主的体现。但“脱欧”危机所暴露的英国制度性困境在于，它已经超越了简单的民众对主流政治的质疑层面，西方国家内部，由于行政与立法机构的不信任势如水火，为了反对而反对，民主认同弱化，路径选择分化。

特雷莎·梅曾呼吁议会落实民众公投的结果，约翰逊则直接指责英国议会“不民主”。但无论是作为政治体制的民主，还是作为管理体制的民主，英国议会都自认为具有先天的合法性，而且从英国最高法院的授权、判决以及主流媒体的反映来看，捍卫代议制民主的权利与合法性，仍是当下英国社会精英的共识与惯性。面对“脱欧”，失去有效政府的代议制民主，也仿佛越来越不能解决国家治理难题。

英国的“不可治理”窘境

传统上，英国政治素以稳健著称，很重要的原因是单一选举体制下大党强势，保守党与工党长期轮流坐庄，保证了执政党治理国家的有效性与反对党行使监督权力的平衡性。虽然英国是君主立宪制国家，名义上三权分立，司法、立法与行政权相对独立。但是，首相权限很大，作为政府首脑，独掌行政大权；作为议会第一大党领袖，与议会共享立法权甚至是部分司法权。然而，在“脱欧”过程中，政府的弱势尽显，难以施政。强势的代议制民主体制与弱势的英国政府共同衍生了英国的“不可治理性”。

首先，政府越来越“短命”。从1979年到1997年，保守党曾长达18年执政，而后是“新工党”连续执政13年。2008年金融危机爆发，英国经济首当其冲，也深刻影响了英国的政治与社会生态。传统的两党政治不再稳定，小党崛起，对主流政治的影响上升。2010年大选，卡梅伦领导的保守党虽是第一大党，但议席不占多数，而被迫与中右的自民党组成战后首个联合政府。2015年，卡梅伦赢得连任，保守党单独组阁，但很快就在2016年夏因英国公投决定“脱欧”而辞职。随后上台的特雷莎·梅在2017年提前大选中痛失议会多数，组成少数派政府，靠友党DUP（北爱尔兰民主统一党）的支持，才得以继续执政。随着“脱欧”僵局的停滞不前，梅也被迫提前下台，而随后接任的约翰逊首相一上台，就因为补缺选举失利、议员倒戈和反叛等，完全丧失了其多数党地位，最终被迫提出于12月12日提前大选。

其次，政府越来越“无为”。前首相梅与欧盟达成的协议三次在议会下院被否决。约翰逊上台后，议会在秋季复会短短的一周时间里，就通过了议会主导英国“脱欧”进程、阻止政府无协议“脱欧”等议案，甚至曾一度否决了约翰逊提前大选的动议，使其进退两难。

2019年10月22日晚，英国议会下院投票否决了首相约翰逊为推动“脱欧”协议尽快在英国议会通过而制定的立法时间表。图为约翰逊在议会下院发言。

最后，政治体系的系统性混乱，使政府决策失效和政治实践过程“充满偶然性或独断性”。“脱欧”引发的最高法院、议会与政府的激烈交锋是典型例证。除体系上的混乱之外，英国内阁与政党的政治纪律也近乎崩溃。阁员不睦，议员反水，两大党内部分歧表面化，党内纪律失灵，政府更趋无力。2017年11月8日，英国《卫报》曾刊文分析称，英国正变得不可治理，但没有人愿意承认这一点。保守党可能是年久失修，而英国“脱欧”的困局有着深刻的社会政治根源，那就是英国社会的分裂。

走向何方？

“这个国家，整个西方出现了系统性问题，日薄西山，随波逐流，没有目标……当系统出现问题的时候，你会怎么做？我想重置系统，但政客们仍在用旧的操作系统重启，搞老套政治，说些没有用的话，而没有人真的想去改变当下，脱欧的愿景没有问题，但被政客们搞砸了……”这是关于“脱欧”的电影《无理之战》中多米尼克·卡明斯的“台词”。

在现实生活中，卡明斯是当时公投中“脱欧”阵营的操盘手，现在英国首相、保守党领袖约翰逊的首席顾问和战略决策智囊。我们并不知道卡明斯有没有给约翰逊开出“系统重置”的药方，如果有，那又是什么？英国媒体曾分析称，多面的卡明斯，你很难知道他究竟想干什么。

但众所周知，卡明斯个人的强项是选举和投票。他个人最为辉煌的政治实践就是英国“脱欧”公投。他主张知识分子精英治国，拒绝传统的保守主义、自由主义等意识形态，认为这些都不足以指导政策制定，应以更“科学”的方法代替。他认为现有英国政治体制中充满了“空想而不是做事的人”。

约翰逊上台后，一方面在高调“脱欧”，另一方面也在积极地走访医院、警察局，更多地关注加大英国国民保健制度（NHS）投入、减少街头犯罪等社会民生问题。这正是着眼后续大选的现实选择，似乎希望能够证明，他领导下的保守党政府能做些事情，回应民众真正的现实诉求。但现实的困局在于，还是首先要过大选这一关，赢得议会多数，才能有效执政。

2019年11月6日，在英国伯明翰，英国首相鲍里斯·约翰逊在竞选集会上讲话。英国大选将于12月12日举行。

目前来看，约翰逊选情相对乐观，他本人的支持率和保守党的支持率都高出最大反对党工党。但是，2017年大选之前，梅的支持率更高，还是失去了议会多数。2019年12月13日，新一届英国议会大选的结果将出炉，未来议会的组成，将决定这个国家走向何方。如果卡明斯的“高科技”手段能够帮助约翰逊赢得选举，保守党能恢复在议会的多数议席，或许能如愿“脱欧”。但由于英国政治、社会在“脱欧”问题上的深刻分歧，英国议会下院、最高法院，甚至是传统媒体中，支持“留欧”或者不满英国政府与欧盟达成的“脱欧”协议的主流精英们，不到最后一刻，都不会放弃。